Xin giới thiệu với bạn đọc bài tham luận Hội thảo quốc tế lần thứ 4 tại TP. Hồ Chí Minh của TS Trần Trường Thủy phân tích các lợi ích và chính sách của Trung Quốc, ASEAN và Mỹ ở Biển Đông, nghiên cứu mối quan hệ giữa tam giác này trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ý cho sự ổn định khu vực.
Trong những năm gần đây, chuỗi hành động – phản ứng của các bên ở Biển Đông làm gia tăng căng thẳng trong khu vực này, ảnh hưởng đến quan hệ giữa Trung Quốc và các quốc gia láng giềng, đặt ra những thách thức đối với ASEAN trong việc duy trì vai trò trung tâm trong cấu trúc an ninh khu vực, đồng thời củng cố thêm quyết tâm “tái cân bằng” của Mỹ đối với châu Á. Vấn đề Biển Đông giờ đã đồng thời trở thành “thuốc thử” cho ý định “phát triển hòa bình” của Trung Quốc, vị trí thống lĩnh của Mỹ ở khu vực và sự thống nhất của ASEAN. Bài viết sẽ tìm hiểu các lợi ích và chính sách của Trung Quốc, ASEAN và Mỹ ở Biển Đông, phân tích mối quan hệ giữa tam giác này trong những năm gần đây và đưa ra một số gợi ý cho sự ổn định khu vực.
Lợi ích của các Bên liên quan ở Biển Đông
Trung Quốc
Đối với Trung Quốc – một cường quốc khu vực đang trên con đường trở thành cường quốc toàn cầu, hiện đang nỗ lực gia tăng ảnh hưởng tại châu Á và cụ thể là Đông Nam Á thì Biển Đông là “sân sau” quan trọng để bảo vệ đại lục trước các cuộc tấn công từ biển. Nếu như trên đất liền, Trung Quốc chỉ có thể tạo được ảnh hưởng chiến lược đối với 3 quốc gia giáp ranh (Lào, Myanmar và Việt Nam), thì trên biển, mà cụ thể là Biển Đông, Trung Quốc có thể tạo ảnh hưởng đối với tất cả các quốc gia Đông Nam Á.
Mục tiêu bảo vệ những lợi ích của Trung Quốc trong “vành đai ổn định chiến lược” trên các khu vực “biển gần” trải dài từ biển Hoàng Hải, Hoa Đông, eo biển Đài Loan tới Biển Đông giải thích vì sao Bắc Kinh coi Biển Đông là “lợi ích cốt lõi”, phản đối các hoạt động giám sát của Mỹ trong vùng đặc quyền kinh tế và tăng cường năng lực hải quân về “chống tiếp cận/phong tỏa khu vực”. Ngoài ra, để bảo vệ các lợi ích kinh tế và chính trị đang gia tăng của mình, hải quân Trung Quốc đang chuyển hướng sang các hoạt động viễn dương. Do vậy, Biển Đông giờ trở thành khu vực để Trung Quốc tập dượt và là bàn đạp để vươn ra ngoài.
Theo Tướng Daniel Schaeffer, về khía cạnh quân sự, Trung Quốc muốn đặt Biển Đông trong vòng kiểm soát của mình một phần là bởi vùng biển này là quân cờ quan trọng trong tổng thể chiến lược nhằm bao vây và cô lập Đài Loan, buộc Đài Loan phải thống nhất với đại lục trong đại chiến lược trở thành siêu cường của Trung Quốc. Cách tiếp cận mang tính hệ thống của Trung Quốc, kéo dài từ Biển Đông, biển Hoa Đông tới Okinawa (Nhật Bản) cùng với các hoạt động tập trận trên biển tại phía Tây Đài Loan và giám sát xung quanh đảo Guam của Mỹ trên Thái Bình Dương, đã tạo ra một vòng cung xung quanh Đài Loan, ngăn cản mong muốn độc lập của hòn đảo này.
Về phương diện năng lượng, Biển Đông được dự đoán chứa đựng tiềm năng dầu khí rất lớn. Có những con số ước tính khác nhau về trữ lượng dầu khí ở Biển Đông – thậm chí rất chênh lệch nhau, một phần do tranh chấp nên các nước đã không thể điều tra ra được con số chính xác. Tuy nhiên, nhiều khả năng nguồn năng lượng tại Biển Đông đã bị thổi phồng quá mức. Thậm chí trong trường hợp khai thác có hiệu quả, thì sản lượng sẽ chỉ đáp ứng được một phần nhỏ so với nhu cầu rất lớn trong tương lai.
Mặt khác, để giải quyết vấn đề an ninh năng lượng, Trung Quốc và các quốc gia ASEAN đang tìm cách đa dạng hóa nguồn cung năng lượng. Hiện Trung Quốc đang tập trung khai thác dầu mỏ, khí đốt tại các khu vực càng gần càng tốt (nhằm hạn chế tối đa chi phí vận chuyển và đảm bảo nguồn cung năng lượng trong bối cảnh bất ổn tại Trung Đông). Vì vậy, Biển Đông trở thành tâm điểm chiến lược an ninh năng lượng của nước này. Việc Trung Quốc thúc đẩy “gác tranh chấp, cùng khai thác” tại Biển Đông là biện pháp cần thiết giúp Bắc Kinh giải quyết vấn đề an ninh năng lượng.
Ngoài ra, vào thời điểm hiện tại, tính chính danh của Đảng Cộng sản Trung Quốc được duy trì và củng cố nhờ tỷ lệ tăng trưởng kinh tế cao. Sự ổn định của Trung Quốc phụ thuộc vào sự ổn định nguồn cung năng lượng và tự do hàng hải. Tuy nhiên, Trung Quốc lại không yên tâm với tình thế hiện tại khi việc đảm bảo an toàn cho các tuyến đường vận tải trên biển (SLOC) lại thuộc về hải quân Mỹ. Trung Quốc muốn bảo vệ các tuyến đường biển quan trọng mang tính sống còn đối với nền kinh tế Trung Quốc, chẳng hạn như các tuyến đường qua Biển Đông và Eo biển Malacca. Nếu các tuyến đường này bị phong tỏa trong một ngày và nguồn cung năng lượng của Trung Quốc bị gián đoạn, nó sẽ dẫn đến tình trạng bất ổn đối với Trung Quốc. Do đó, Bắc Kinh có mối quan ngại hợp lý khi phát triển các lực lượng hải quân nhằm bảo về các SLOC của mình. Tuy nhiên, vệc hiện đại hóa hải quân và quân đội của Trung Quốc đang đặt ra những thách thức đối với trật tự Đông Á.
ASEAN
Do tác động bên ngoài và những lợi ích khác nhau, các nước ASEAN có những quan điểm khác nhau trong vấn đề Biển Đông. Thậm chí các nước yêu sách trong ASEAN, bao gồm Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei đôi khi cũng không có tiếng nói chung. Trong số các quốc gia yêu sách, Việt Nam và Philippines là hai quốc gia có nhiều “va chạm” nhất với Trung Quốc ở Biển Đông. Do đó, cả hai đều là những quốc gia chủ động nhất kêu gọi sự đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông. Kể từ khi Mỹ tuyên bố chiến lược “tái cân bằng châu Á”, Philippines đã tự tin hơn, đưa ra các sáng kiến mới tại các diễn đàn của ASEAN.
Mặc dù là quốc gia có yêu sách tại Biển Đông nhưng Malaysia và Brunei lại không bị Trung Quốc đe dọa trực tiếp trên biển và họ thường chú trọng nhiều hơn đến mối quan hệ với Trung Quốc.
Trong số các quốc gia không có yêu sách, Singapore và Indonesia có quan điểm trung lập. Họ không ủng hộ yêu sách của bất kỳ bên nào. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Singapore đã từng bình luận rằng: “Singapore không phải là một quốc gia có yêu sách và không ủng hộ lập trường hay yêu sách nào của các bên tại Biển Đông. Nhưng là quốc gia dựa vào thương mại, Singapore có mối quan tâm đặc biệt đến mọi vấn đề ảnh hưởng đến tự do hàng hải trên tất cả các tuyến đường biển quốc tế, bao gồm cả Biển Đông”.[5] Indonesia có truyền thống đóng vai trò trung gian hòa giải, tổ chức nhiều hội thảo về quản lý xung đột tiềm tàng tại Biển Đông trong hơn 20 năm qua nên tích cực thúc đẩy quan điểm chung của ASEAN trong vấn đề Biển Đông. Vai trò trung gian hòa giải tích cực của Indonesia trong vấn đề Biển Đông giúp củng cố hình ảnh của quốc gia này – một trong những thành viên tin cậy nhất trong ASEAN. Lào, Thái Lan và Myanmar không có lợi ích trực tiếp ở Biển Đông, do vậy họ rất ít khi thể hiện quan điểm của mình. Campuchia – quốc gia có mối quan hệ kinh tế và chính trị gắn bó với Trung Quốc – ở mức độ nào đó, ủng hộ quan điểm đàm phán song phương của Trung Quốc.
Mặc dù các thành viên ASEAN có những lợi ích khác nhau tại Biển Đông, nhưng tất cả đều có lợi ích chung trong việc bảo đảm tự do hàng hải, hòa bình, ổn định khu vực, tôn trọng luật quốc tế, cũng như duy trì đoàn kết và vai trò trung tâm của ASEAN. Mười nước thành viên ASEAN đều đã tham gia đàm phán và ký kết Tuyên bố Ứng xử (DOC) năm 2002 và hiện đều có quan điểm chung muốn thúc đẩy đàm phán Bộ Quy tắc Ứng xử (COC) với Trung Quốc nhằm quản lý hiệu quả các tranh chấp và thúc đẩy hòa bình, hợp tác khu vực.
Mỹ
Là siêu cường duy nhất, Mỹ có lợi ích trực tiếp tại Biển Đông trên nhiều khía cạnh: (i) duy trì trật tự trên biển do Mỹ làm chủ đạo, bao gồm cả luật biển quốc tế theo cách giải thích của Mỹ, đặc biệt là về tự do hàng hải – trong đó có tự do hoạt động của tàu quân sự Mỹ; (ii) bảo vệ lợi ích các đồng minh, đặc biệt là các tuyến đường biển chiến lược của Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và Philippines; (iii) kiểm soát sự lớn mạnh của (hải quân) Trung Quốc để đảm bảo rằng sự phát triển của quốc gia này không đảo lộn hệ thống hiện tại do Mỹ chi phối; (iv) bảo đảm lợi ích của các tập đoàn dầu khí Mỹ trong khu vực. Những lợi ích này đều mang tính căn bản và bất biến; sẽ rất khó cho Mỹ thỏa hiệp với Trung Quốc vì tất cả những lợi ích đó đều gắn chặt với vị thế lãnh đạo mà Mỹ mong muốn duy trì trong hệ thống toàn cầu hiện nay.
Chính sách của các bên tại Biển Đông
Trung Quốc
Là bên tranh chấp mạnh nhất, chính sách của Trung Quốc quyết định cục diện của tình hình Biển Đông.
Kể từ đầu những năm 2000, để thực hiện chiến lược “phát triển hòa bình”, Trung Quốc đã tiến hành chính sách “tấn công hấp dẫn” (charm offensive) bằng nhiều phương thức khác nhau nhằm thúc đẩy hợp tác với ASEAN. Trung Quốc điều chỉnh lập trường đối với ARF và ký Tuyên bố Ứng xử các bên tại Biển Đông (DOC) vào năm 2002. Sau khi ký kết DOC, mặc dù Trung Quốc không chủ động hợp tác với ASEAN trong việc thực hiện tuyên bố chung này nhưng Trung Quốc cũng không thực hiện thêm bất kỳ hoạt động đáng kể nào đe dọa đến ổn định tại Biển Đông.
Tuy nhiên, kể từ năm 2009, Trung Quốc đã điều chỉnh chính sách đối với vấn đề Biển Đông và ngày càng trở nên quyết đoán hơn. Nước này đã gia tăng đáng kể sự hiện diện trên Biển Đông, không chỉ về quân sự mà cả về các hoạt động dân sự và bán quân sự tại khu vực này, nhằm giành kiểm soát thực tế (de-facto) Biển Đông thông qua việc khẳng định Đường lưỡi bò.
Liên quan đến các hoạt động quân sự, Trung Quốc đang đẩy mạnh hiện đại hóa quân đội, đặc biệt là hải quân bằng việc xây dựng căn cứ hải quân Tam Á – căn cứ được coi là cánh cửa mở ra Biển Đông. Nhằm gửi đi thông điệp “răn đe” các nước tranh chấp khác trong ASEAN tại Biển Đông, hải quân Trung Quốc đã tăng cường tần suất và mức độ phối hợp thực hiện tập trận tại Biển Đông. Sự kiện quan trọng nhất xảy ra vào tháng 7 năm 2012 là khi lần đầu tiên Hải quân Trung Quốc (PLAN) đã huy động ít nhất hơn chục tàu chiến từ 3 hạm đội (Hạm đội Bắc Hải, Hạm đội Đông hải và Hạm đội Nam hải) tiến hành cuộc tập trận chung quy mô lớn trên Biển Đông. Gần đây nhất là vào ngày 28 tháng 6 năm 2012, Bộ Quốc phòng Trung Quốc tuyên bố bắt đầu tuần tra sẵn sàng chiến đấu tại các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông.
Hải quân Trung Quốc tích cực triển khai chiến lược “chống tiếp cận/phong tỏa khu vực” trên biển, một ví dụ điển hình của chiến lược này là vụ quấy nhiễu tàu USNS Impeccable của Mỹ vào tháng 3 năm 2009, nhằm đẩy hải quân Mỹ ra xa bờ biển của Trung Quốc và biến vùng đặc quyền kinh tế thành vùng đặc quyền quân sự. Mặt khác, PLAN đã chuyển từ “phòng thủ chủ động gần bờ” trên chuỗi đảo thứ nhất (từ Kurile, Đài Loan tới Biển Đông) sang “phòng thủ xa bờ” trong chuỗi đảo thứ hai (từ Nhật Bản, Guam (Mỹ) tới Bắc Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương). Vì vậy, Trung Quốc đang đầu tư cho lực lượng “Hải quân xanh” (blue-water navy), bao gồm cả việc phát triển chiếc tàu sân bay đầu tiên của mình. Hệ quả của việc hiện đại hóa hải quân của Trung Quốc, đặc biệt là Hải quân xanh là cân bằng về sức mạnh (cứng) ở khu vực đang chuyển dịch có lợi cho quốc gia này.
Liên quan đến các hoạt động bán quân sự, Trung Quốc đã triển khai một cách có hệ thống các tàu và tàu tuần tra từ các cơ quan chấp pháp biển khác nhau ở Biển Đông. Trung Quốc có ít nhất 5 cơ quan chấp pháp biển: Tuần duyên Trung Quốc là đơn vị thuộc thuộc Lực lượng Công an Biên phòng, một lực lượng thuộc sự quản lý của Bộ Công an;Cơ quan An toàn Hàng hải Trung Quốc thuộc Bộ Giao thông, có chức năng phối hợp tìm kiếm cứu nạn; Hải giám Trung Quốc (CMS), đơn vị chấp pháp bán quân sự thuộc Cơ quan Hải dương Quốc gia; Lực lượng Chấp pháp Ngư nghiệp Trung Quốc (FLEC) (cơ quan thuộc Cục Quản lý Ngư nghiệp thuộc Bộ Nông nghiệp) có trách nhiệm chấp pháp đối với các hoạt động liên quan đến đánh bắt cá và tài nguyên biển; và Tổng cục Hải quan thực hiện các hoạt động chống buôn lậu trên biển. Một số học giả cho rằng mỗi cơ quan trên đều có tàu tuần tra riêng và hoạt động độc lập và không có sự phối hợp với nhau.
Trong suốt thời gian ban hành lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương của Trung Quốc từ tháng 5 đến tháng 8 (áp đặt hàng năm từ 1999), các lực lượng an ninh trên biển của Trung Quốc nhiều lần đã bắt giữ ngư dân Việt Nam, tịch thu tàu và đòi các khoản tiền phạt từ 8.000USD đến 10.000USD để thả họ. Đầu tháng 4 năm 2010, Bắc Kinh thậm chí thông báo đưa hai tàu tuần tra nghề cá lớn tới Đảo Trường Sa để bảo vệ các tàu cá Trung Quốc mà số lượng ngày càng tăng và đi xa hơn về phía nam. Đây là lần đầu tiên Trung Quốc làm như vậy ngoài thời gian của lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương. Ngày 23 tháng 6 năm 2010, tàu Ngư chính 311 của Trung Quốc đã chĩa súng máy cỡ lớn vào một tàu hải quân của Indonesia và đe dọa tấn công tàu này khi một tàu cá Trung Quốc bị lực lượng của Indonesia bắt giữ ở khu vực bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia ở Đảo Natuna.
Trên thực tế, việc Trung Quốc đang tăng cường triển khai các lực lượng bán quân sự để tuần tra ở Biển Đông là một bước đi vừa để củng cố yêu sách của nước này đối với các khu vực tranh chấp, đồng thời phát đi thông điệp rằng Trung Quốc chỉ sử dụng “các biện pháp hòa bình.” Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là nếu lực lượng được trang bị tốt và đầy sức mạnh không thể bảo vệ được lợi ích của Trung Quốc, liệu nước này có do dự khi sử dụng lực lượng quân sự để bảo vệ các lợi ích của mình hay không?
Về vấn đề khai thác năng lượng ở Biển Đông, từ mùa hè năm 2007, Trung Quốc đã đe dọa một số công ty dầu khí nước ngoài phải dừng các hoạt động thăm dò xa bờ với các đối tác Việt Nam hoặc phải đối mặt với hậu quả khôn lường trong hoạt động kinh doanh của những công ty này với Trung Quốc. Trong khi phản đối các quốc gia khác tiến hành khai thác năng lượng ở những khu vực bên trong Đường lưỡi bò, Trung Quốc lại ủng hộ việc khai thác chung nguồn tài nguyên năng lượng bên trong đường yêu sách này ở Biển Đông.
Một số nhân tố đối nội và đối ngoại giúp giải thích việc Trung Quốc ngày càng quyết đoán trong những năm gần đây.
Những yếu tố bên trong bao gồm: Làn sóng dân tộc chủ nghĩa gia tăng ở Trung Quốc: người dân Trung Quốc tin rằng các bên tranh chấp khác đang bòn rút “dầu của Trung Quốc” và đánh bắt “cá của Trung Quốc”, trong khi nước này không thu được bất kỳ giọt dầu nào từ Quần đảo Trường Sa, và ngư dân Trung Quốc đang bị bắt giữ và xua đuổi; Quá trình chuyển giao lãnh đạo ở Trung Quốc và đấu tranh chính trị nội bộ khiến cho không một lãnh đạo nào của Trung Quốc muốn thể hiện “sự mềm yếu” trong việc bảo vệ chủ quyền lãnh thổ; Các nhóm lợi ích: Một số hoạt động đã được các nhóm lợi ích (như ngư chính, hải giám…) tiến hành mà không có sự chỉ đạo thống nhất từ trung ương, trong khi các vị lãnh đạo cấp cao lại đang bận rộn với việc chuyển giao quyền lực và những vấn đề đối nội khác; Nhu cầu năng lượng: như đã nêu trên, Trung Quốc coi Biển Đông là nguồn cung cấp quan trọng và tuyến giao thông thiết yếu phục vụ việc phát triển quốc gia.
Xét yếu tố bên ngoài, có hai nhân tố góp phần giải thích cho việc hành xử quyết đoán của Trung Quốc trong những năm gần đây, liên quan mật thiết đến hai góc khác trong tam giác Trung Quốc – ASEAN – Mỹ. Trung Quốc tin rằng sức mạnh của Mỹ đang suy giảm do các vấn đề tài chính và kinh tế trong năm 2009-2010, do vậy Trung Quốc trở nên tự tin hơn và tìm cách tăng cường ảnh hưởng và lợi ích của mình ở Đông Á, trong đó Biển Đông là khu vực trọng tâm. Sự quyết đoán của Trung Quốc một phần là phép thử phản ứng của Mỹ. Thứ hai, những hành động của các nước yêu sách trong ASEAN buộc Trung Quốc phải phản ứng lại. Đây là lập luận chính của Trung Quốc khi nước này cáo buộc các quốc gia yêu sách khác gây căng thẳng và xâm phạm chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông. Trên thực tế, hoạt động các quốc gia yêu sách ASEAN được tiến hành trong vùng đặc quyền kinh tế của họ trong nhiều năm mà không hề có sự phản đối của Trung Quốc. Lý do chính Trung Quốc tăng cường phản đối những hoạt động này là vì Trung Quốc đã công khai trên bình diện quốc tế tấm bản đồ yêu sách Đường lưỡi bò vào năm 2009; bất kỳ hoạt động nào xâm phạm Đường lưỡi bò được coi là vi phạm chủ quyền và ảnh hưởng đến lợi ích của Trung Quốc.
ASEAN
Đối mặt với những hành động ngày càng quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông, các quốc gia yêu sách ASEAN, đặc biệt là Việt Nam và Philippines, đã áp dụng một chính sách tương đối toàn diện để bảo vệ những lợi ích quốc gia của họ, đồng thời cố gắng gìn giữ môi trường hòa bình bên ngoài. Chính sách này kết hợp giữa việc: sử dụng luật pháp quốc tế, đặc biệt là Công ước Luật Biển, để bảo vệ những yêu sách và quyền lợi của mình; phản đối việc khai thác chung với Trung Quốc ở những khu vực bên trong vùng đặc quyền kinh tế được quốc tế công nhận; đưa vấn đề Biển Đông ra các diễn đàn khu vực để thảo luận với sự tham gia các cường quốc bên ngoài khác; hợp tác cùng các thành viên của ASEAN trong can dự Trung Quốc nhằm thực thi DOC và hướng tới một bộ quy tắc ứng xử mới; và đàm phán trực tiếp với Trung Quốc để giảm bớt căng thẳng và giải quyết các vấn đề song phương còn tồn tại.
Đối phó với yêu sách Đường lưỡi bò của Trung Quốc ở Biển Đông, các nước tranh chấp trong ASEAN đang cố gắng phân tách vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa tính từ đất liền (hay từ các đảo không tranh chấp gần bờ) và khu vực tranh chấp ở Biển Đông. Để tối thiểu hóa khu vực tranh chấp, các nước ASEAN lựa chọn cách diễn giải UNCLOS, đặc biệt là Điều 121 về “quy chế đảo” theo một cách thức hạn chế. Các nước này – trực tiếp hoặc gián tiếp – không coi bất kỳ thực thể đang tranh chấp nào ở Biển Đông là đảo, như định nghĩa trong Điều 121 của UNCLOS, do đó chúng không có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa mà chỉ có tối đa là lãnh hải 12 hải lý. Điều này đồng nghĩa với việc các nước này giới hạn phạm vi tranh chấp chỉ là các đảo đá và lãnh hải 12 hải lý xung quanh các đảo đá này.
Hầu hết các nước ASEAN – trực tiếp hoặc gián tiếp- đều có quan điểm phê phán Đường lưỡi bò của Trung Quốc. Ngay sau khi Trung Quốc công khai hóa Đường lưỡi bò trong công hàm gửi Liên Hợp Quốc năm 2009, Việt Nam ngay lập tức gửi Công hàm lên Liên Hợp Quốc phản đối Công hàm có bản đồ Đường lưỡi bò của Trung Quốc, trong đó nêu rõ: “Tuyên bố đường chín đoạn trên bản đồ gửi kèm theo Công hàm ngoại giao của Trung Quốc là vô giá trị và không có hiệu lực vì nó không có cơ sở pháp lý, lịch sử và thực tế.”
Ngày 08/07/2010, Indonesia gửi Công hàm đến Liên Hợp Quốc phản đối bản đồ của Trung Quốc: “cái gọi là bản đồ đường chín đoạn trong Công hàm của Trung Quốc rõ ràng là thiếu cơ sở pháp lý quốc tế và ngang với việc bác bỏ Công ước Luật biển của Liên Hợp Quốc 1982.”
Ngày 05/04/2011, Philippines gửi Công hàm tới Liên Hợp Quốc phản đối đường chín đoạn của Trung Quốc. Tiếp theo Việt Nam và Indonesia, Philippines phản đối cơ sở lịch sử (nếu có) Trung Quốc về đường chín đoạn. Công hàm nêu rõ rằng tuyên bố của Trung Quốc về các khu vực ngoài các “thực thể địa lý” ở nhóm Kalayan và “vùng nước lân cận” không có cơ sở pháp lý theo luật quốc tế, đặc biệt là Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 và “liên quan đến các khu vực này, chủ quyền, quyền tài phán và quyền chủ quyền … thuộc về các nước ven biển và quần đảo tương ứng.” Sự mở rộng của vùng nước “lân cận” với “thực thể địa lý” tương ứng được định nghĩa trong các điều luật của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982, đặc biệt là Điều 121 xác định quy chế các đảo. Philippines ngày 21 tháng 1 năm 2013 đã quyết định đơn phương kiện Trung Quốc tại Tòa Trong tài thành lập theo Công ước Luật Biển 1982, nội dung chính của đơn kiện là phản đối đường lưỡi bò của Trung Quốc.
Singapore tuy không phải là nước có tranh chấp ở Biển Đông nhưng cũng kêu gọi Trung Quốc làm rõ yêu sách của mình ở Biển Đông. Ngày 20/06/2011, bình luận về chuyến viếng thăm Singapore của tàu Hải tuần 31 của Trung Quốc, người phát ngôn Bộ Ngoại giao Singapore cho biết:
Chúng tôi nghĩ rằng Trung Quốc có lợi ích trong việc làm rõ yêu sách của mình ở Biển Đông một cách chính xác hơn bởi sự mập mờ gần đây trong phạm vi những yêu sách này đã gây quan ngại sâu sắc trong cộng đồng các quốc gia biển quốc tế. Những vụ việc gần đây đã làm tăng thêm lo ngại này và đặt ra câu hỏi nghiêm túc về việc diễn giải Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS).
Các nước ASEAN khác tuy không nêu rõ quan điểm nhưng lại thống nhất với nhau trong các văn kiện chung của hiệp hội. Hội nghị Bộ trưởng ASEAN vào tháng 07/2012 tại Campuchia đã thông qua “Đề xuất của ASEAN về các thành tố cơ bản của Bộ Quy tắc Ứng xử khu vực ở Biển Đông (COC) giữa các Quốc gia thành viên ASEAN và Cộng hòa Nhân dân Trung hoa”. COC do ASEAN đề xuất là một tài liệu pháp lý và là một trong các mục tiêu của ASEAN nhằm:
Thúc đẩy các nỗ lực làm rõ tranh chấp dựa trên luật pháp quốc tế, đặc biệt là UNCLOS. Khuyến khích các bên liên quan hợp tác cùng nhau để xác định và làm rõ tranh chấp biển và lãnh thổ ở Biển Đông trên cơ sở luật pháp quốc tế bao gồm UNCLOS.
COC cũng ràng buộc các bên “cam kết tôn trọng vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của các nước ven biển theo quy định của UNCLOS 1982,” – gián tiếp phản bác yêu sách Đường lưỡi bò của Trung Quốc chồng lấn lên các vùng biển của các quốc gia ven biển ASEAN.
Mỹ
Sau một thời gian dài hiện diện ở Trung Đông và Afghanistan trong cuộc chiến chống khủng bố, Mỹ đã “chuyển trọng tâm” sang Châu Á để đối phó với một Trung Quốc đang trỗi dậy. Biển Đông trở thành trọng tâm trong chiến lược “tái cân bằng Châu Á” của chính quyền Obama. Sự chuyển dịch trong chính sách của Mỹ mang tính toàn diện. Về chính trị và ngoại giao, Mỹ can dự sâu hơn ở Châu Á – Thái Bình Dương thông qua việc tăng số lượng các cuộc viếng thăm khu vực của Tổng thống, Ngoại trưởng, Bộ trưởng Quốc phòng và các quan chức cấp cao khác. Về mặt kinh tế, sau khi phê chuẩn Hiệp định mậu dịch tự do với Hàn Quốc, Mỹ tập trung vào Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP). TPP mang thành tố chiến lược nhằm tăng cường quan hệ giữa Mỹ với các nước trong khu vực Châu Á – Thái Bình Dương để đối trọng với các cơ chế kinh tế đa phương với Trung Quốc làm trung tâm như CAFTA, ASEAN+3. Về quân sự, dù ngân sách chung bị cắt giảm, nhưng ngân sách dành cho Bộ tư lệnh các lực lượng Hoa Kỳ tại Thái Bình Dương (PACOM) không bị ảnh hưởng. Ngược lại, Mỹ còn tăng cường phạm vi hiện diện các lực lượng PACOM, bao gồm “trạm quân sự” mới tại Úc. Mỹ đang lên kế hoạch chuyển phần lớn hải quân tới khu vực Châu Á – Thái Bình Dương. Tại Đối thoại Shangri-La lần thứ 11 tại Singapore, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Leon Panetta tuyên bố rằng 60% tàu chiến Mỹ sẽ đóng ở Thái Bình Dương đến năm 2020. Ngoài ra, trong những năm gần đây, Mỹ còn tăng cường hợp tác với Nhật và Philippines về các vấn đề an ninh biển.
Tại ARF-17 năm 2010, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đã lần đầu tiên tuyên bố lợi ích quốc gia của Mỹ tại Biển Đông, trong đó có tự do hàng hải, giải quyết hòa bình các tranh chấp và hoạt động thương mại không bị cản trở. Mỹ cũng gián tiếp bác bỏ bất cứ lập luận nào về “vùng nước lịch sử” hay “quyền lịch sử” của đường lưỡi bò, điều này được thể hiện qua phát biểu của bà Clinton rằng: “Theo như luật tập quán quốc tế, các yêu sách hợp pháp đối với các vùng biển tại Biển Đông chỉ có thể xuất pháp từ các yêu sách hợp pháp đối với các thực thể đảo.” Phát biểu tại một phiên điều trần tại Ủy ban Đối ngoại Thương viện Mỹ, Ngoại trưởng Clinton nói rằng: “các yêu sách của Trung Quốc tại Biển Đông vượt qua những gì mà UNCLOS cho phép”.
Tương tác trong tam giác Trung Quốc -ASEAN -Mỹ
Như đã đề cập ở trên, sự tương tác giữa các cạnh trong tam giác Trung Quốc – ASEAN – Mỹ trong vấn đề Biển Đông có các động lực riêng của nó. Trung Quốc quyết đoán tại Biển Đông đã khiến các nước ASEAN liên quan đến tranh chấp lo ngại về an ninh của họ cũng như sự ổn định ở khu vực. Nhìn chung, Trung Quốc càng quyết đoán ở Biển Đông thì sức mạnh mềm của Trung Quốc tại Đông Nam Á càng giảm sút. Chính sách “tấn công hấp dẫn” do Trung Quốc tiến hành hơn mười năm về trước tại Đông Nam Á đã không còn phát huy hiệu quả. Mặc dù hầu hết các nước ASEAN đều có lợi ích trong quan hệ kinh tế-thương mại với Trung Quốc, các nước này ngày càng cảnh giác trước ý đồ của Bắc Kinh. Một mặt, các nước ASEAN phát triển quan hệ kinh tế với Trung Quốc; mặt khác, họ tăng cường quan hệ an ninh với Mỹ và hoan nghênh sự hiện diện quân sự của Mỹ tại khu vực. Một vài quốc gia ASEAN cũng đã tiến hành các động thái nhằm hiện đại hóa quân sự, tìm kiếm sự hỗ trợ của Mỹ để cân bằng lại quyền lực ở khu vực này. Do đó, Mỹ càng có nhiều lý do để can dự vào Đông Nam Á và tạo ảnh hưởng đối với vấn đề Biển Đông.
Với Mỹ, một mặt cạnh tranh với Trung Quốc để việc duy trì vị thế lãnh đạo tại Châu Á – Thái Bình Dương, mặt khác Mỹ cũng cần hợp tác với Trung Quốc trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Trong bối cảnh đó, vấn đề Biển Đông giúp Mỹ có cớ để duy trì can dự tại khu vực và tập hợp lực lượng để đối phó với một Trung Quốc đang trỗi dậy. Trung Quốc càng hùng mạnh bao nhiêu thì lợi ích của Mỹ tại châu Á cũng sẽ lớn lên bấy nhiêu. Vì thế, Mỹ tái khẳng định lợi ích và lập trường của nước này về vấn đề Biển Đông tại Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) 17, 18, 19 và tại Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS) 2011 là các diễn biến logic. Trong một vài năm tới, nhiều khả năng Mỹ sẽ tiếp tục duy trì lập trường trên, cho dù là với các mức độ khác nhau tại các diễn đàn khu vực khác nhau.
Ở một góc độ khác, chính sách và lập trường của của Mỹ ảnh hưởng lên cả lập trường của những nước khác, đặc biệt là những nước có mối quan hệ gần gũi với Washington. Tiếp sau Mỹ, các quốc gia có lợi ích tại Biển Đông như Nhật Bản, Úc, Ấn Độ và ngay cả một số quốc gia EU khác cũng bày tỏ quan ngại về các diễn biến gần đây tại Biển Đông. Tranh chấp Biển Đông đã trở thành vấn đề quốc tế và được các bên có liên quan đề cập tại nhiều diễn đàn đa phương khác nhau (như ARF, EAS, ASEM…).
Ngoài ra, việc Trung Quốc đe dọa các công ty dầu mỏ và khí đốt quốc tế trong làm ăn với các nước ASEAN đã không ngăn cản được các công ty này nhưng lại tạo cớ cho Mỹ bày tỏ quan điểm của mình về “hoạt động thương mại không bị cản trở” và khiến Mỹ quyết tâm hơn trong việc bảo vệ lợi ích của các tập đoàn Mỹ. Một hậu quả nữa của hành động này đó là nó đã khiến các nước nhỏ hơn tại Đông Nam Á tìm cách hợp tác với các công ty dầu mỏ và khí đốt của các nước lớn như Mỹ, Nga, Nhật và Ấn Độ- những nước mà Trung Quốc không thể đe dọa. Kết quả là Biển Đông đã trở thành vấn đề có sự đan xen lợi ích của các cường quốc và đang ngày càng được quốc tế hóa – một cục diện mà Trung Quốc không hề mong muốn.
Quan trọng hơn, Biển Đông đã trở thành một trong những vấn đề chính yếu trong quan hệ Mỹ-Trung. Trong những năm trước đây, khi vấn đề Biển Đông luôn là một trong các ưu tiên chính sách đối ngoại của các nước có tranh chấp trong ASEAN thì vấn đề này chỉ là ưu tiên hạng hai trong chính sách của Trung Quốc, ít nhất là so với chính sách của Trung Quốc trong mối quan hệ với các nước lớn. Hiện nay, khi vấn đề Biển Đông trở thành một trong những ưu tiên chính sách đối ngoại của Trung Quốc thì cách tiếp cận của Trung Quốc sẽ trở nên đồng bộ và thống nhất hơn. Trung ương có thể điều phối và hạn chế yếu tố cạnh tranh và thiếu hợp tác giữa các “nhóm lợi ích” khác nhau –nhân tố chính khiến tình hình Biển Đông nóng lên. Do đó, chính sách Biển Đông của Trung Quốc có thể được điều chỉnh một cách linh hoạt khi mà các nhà lãnh đạo Trung Quốc thấy cần thiết. Diễn biến này có cả tác động tích cực và tiêu cực cho ASEAN, phụ thuộc vào việc liệu các nhà lãnh đạo Trung Quốc quyết định điều chỉnh chính sách mềm mỏng hay cứng rắn hơn trong vấn đề Biển Đông.
Những diễn biến trong nửa cuối năm 2011 cho thấy các dấu hiệu tích cực khi Trung Quốc tỏ ra mềm mỏng trong chính sách Biển Đông của nước này. Khi lãnh đạo Trung Quốc nhận ra hậu quả tiêu cực do sự quyết đoán ngày càng tăng gần đây trển Biển Đông, họ đã điều chỉnh chính sách mang tính toàn diện hơn: từ khởi động “cuộc tấn công quyến rũ” lần hai tới các nước ASEAN thông qua các biện pháp kinh tế và tài chính cho đến kiềm chế không sử dụng thêm các hành động đe dọa trên biển. Giai đoạn sau đó, không có thêm thông tin nào về việc bắt giữ các ngư dân Việt Nam hoặc tịch thu các tàu cá của Việt Nam như những năm trước cho dù Trung Quốc vẫn tiếp tục tuyên bố lệnh cấm đánh bắt cá đơn phương trong khu vực ở phía bắc của vĩ tuyến 12 tại Biển Đông trong khoảng thời gian từ 16/5 cho đến 1/8 năm 2011. Các tàu chấp pháp của Trung Quốc cũng không cản phá hoạt động thăm dò dầu mỏ và khí đốt của Việt Nam và Philippines tại khu vực nằm trong Đường lưỡi bò ở Biển Đông. Trung Quốc cũng ký Quy tắc hướng dẫn thực thi DOC với ASEAN và Thỏa thuận những Nguyên tắc cơ bản chỉ đạo giải quyết vấn đề trên biển với Việt Nam. Trung Quốc cũng để ngỏ việc thảo luận với ASEAN về việc xây dựng Bộ Quy tắc Ứng xử COC “khi thời cơ chín muồi”. Trung Quốc chấp nhận thảo luận với ASEAN về vấn đề Biển Đông để chứng minh với cộng đồng quốc tế rằng ASEAN và Trung Quốc có thể hợp tác cùng nhau trong việc quản lý tranh chấp và không cần thiết có sự can dự từ bên ngoài vào vấn đề Biển Đông.
Cuộc đối đầu ở Bãi cạn Scarborough với Philippines cho thấy cách tiếp cận của Trung Quốc mang tính phối hợp và tập trung, nhưng theo hướng ngược lại. Để ngăn chặn Philippines, Trung Quốc cũng áp dụng một cách tiếp cận đồng bộ và toàn diện, từ việc gây áp lực về ngoại giao, tăng cường hiện diện ở khu vực tranh chấp với hàng trăm tàu cá và tàu chấp pháp từ các cơ quan khác nhau (Hải giám và Ngư chính), áp dụng việc trừng phạt kinh tế đối với các sản phẩm nông nghiệp của Philippines và tăng cường hoạt động tuyên truyền ra quốc tế. Để đáp trả việc Việt Nam thông qua Luật Biển, Trung Quốc cũng đã tiến hành đồng thời các biện pháp đa chiều như đưa ra phản đối ngoại giao; thiết lập thành phố Tam Sa để quản lý quần đảo Hoàng Sa, Bãi Macclesfield, Quần đảo Trường Sa và “các vùng nước liền kề” ở Biển Đông; mời thầu quốc tế các lô dầu khí bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam; triển khai một số lượng lớn các tàu tuần tra ở Biển Đông; và đồn trú lực lượng quân sự ở “thành phố Tam Sa” được đặt trong tình trạng sẵn sàng chiến đấu. Trong quan hệ với ASEAN, để ảnh hưởng đến cuộc thảo luận nội khối ASEAN, Chủ tịch Hồ Cẩm Đào đã thăm Campuchia trước khi khai mạc hội nghị thượng đỉnh ASEAN vào tháng 4, Bộ trưởng Quốc phòng Lương Quang Liệt cũng có chuyến thăm chính thức Campuchia lúc diễn ra Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN lần thứ 6 (ADMM) vào tháng 5, một cách không chính thức biến ADMM thành ADMM+1.
Kết quả của việc áp dụng một cách tiếp cận toàn diện, đồng bộ và tập trung, chính sách Biển Đông của Trung Quốc là nhằm hướng tới “tranh chấp mở rộng với cường độ thấp”. Chính sách này là sự kết hợp giữa: tăng cường sự hiện diện, kiểm soát của lực lượng dân sự và bán quân sự ở tất cả các khu vực bên trong đường lưỡi bò; kiềm chế sử dụng các lực lượng quân sự; hứa hẹn đầu tư mạnh mẽ về kinh tế đối với các quốc gia ASEAN, đặc biệt là các nước không tranh chấp; và tích cực tăng cường áp lực ngoại giao để ngăn cản ASEAN hình thành một lập trường chung về Biển Đông. Với cách thức này, Trung Quốc tăng khả năng hạn chế Mỹ can dự vào vấn đề Biển Đông.
Mỹ hiện tại đang ở trong một tình thế khó xử. Việc chưa gia nhập Công ước Luật Biển đã làm hạn chế tính chính danh của Mỹ khi chỉ trích các quốc gia khác không tôn trọng luật biển. Sự hiện diện ngày càng tăng của lực lượng hải quân Mỹ không ảnh hưởng nhiều đến cuộc tranh giành quyền kiểm soát tài nguyên ở Biển Đông – chủ yếu diễn ra giữa tàu chấp pháp của các nước ven biển. Việc Trung Quốc thành công khi đẩy lùi Philippines và thiết lập sự hiện diện của nước này ở Bãi cạn Scarborough bất chấp các nỗ lực của Mỹ nhằm giảm bớt căng thẳng cho thấy những giới hạn trong sự can dự của Mỹ. Trên khía cạnh chính trị khu vực, các quốc gia ASEAN hiện lưu tâm nhiều đến mối quan ngại của Trung Quốc hơn là của Mỹ. Về ngoại giao đa phương, tác động từ “tuyên bố của Clinton tại ARF-17” không còn mạnh mẽ như trước, nhất là khi Mỹ không đưa ra bất kỳ quan điểm nào trong những bài phát biểu gần đây tại các diễn đàn khu vực.
ASEAN đang phải đối mặt với thách thức lớn nhất kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc. Trong bối cảnh cạnh tranh Trung – Mỹ ngày càng gia tăng ở Đông Nam Á, liệu ASEAN sẽ bị chia rẽ hay đoàn kết hơn để duy trì tính trung tâm của khối trong cấu trúc an ninh khu vực? Vai trò của ASEAN trong việc quản lý các tranh chấp ở Biển Đông có thể bị hạn chế bởi sự chia rẽ trong nội khối và những tác động từ bên ngoài, thậm chí sau khi kết thúc năm chủ tịch của Campuchia.
Kết luận: Tái cân bằng tam giác Trung Quốc – ASEAN – Mỹ ở Biển Đông
Tam giác Trung Quốc – ASEAN – Mỹ ở Biển Đông ở thời điểm hiện tại bị thiếu cân bằng khi Trung Quốc đang chiếm ưu thế trên biển và trên các diễn đàn ngoại giao, Mỹ vẫn đang tìm kiếm cách thức tiếp cận để đối phó với một Trung Quốc đang trỗi dậy và ASEAN bị phân hóa, về mặt thể chế có thể bị thao túng bởi bất kỳ nước chủ tịch hay thậm chí là một thành viên riêng lẻ nào.
Tuy nhiên, có khả năng những gì Trung Quốc thu được chỉ là tạm thời; về lâu dài những gì Trung Quốc có thể mất nhiều hơn những gì mà nước này đạt được. Những hành động của Trung Quốc ở Biển Đông trong thời gian dài được coi là “thuốc thử” đối với việc Trung Quốc sẽ theo đuổi chính sách trỗi dậy hòa bình, tôn trọng luật pháp quốc tế, hay nước này muốn “sửa lại các luật lệ”. Tuy nhiên, việc Trung Quốc cho phép Tập đoàn Dầu khí Hải dương Quốc gia (CNOOC) mời thầu quốc tế 9 lô dầu khí nằm bên trong vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của Việt Nam rõ ràng là một tiền lệ của việc bất chấp luật pháp quốc tế. Đứng trước thách thức luật pháp quốc tế bị coi nhẹ và vai trò trung tâm của ASEAN bị ảnh hưởng, các quốc gia ASEAN không có lựa chọn ngoài việc nêu ra mối quan ngại chung của họ một cách thường xuyên hơn trong các diễn đàn khu vực.
Về phía Mỹ, Biển Đông không chỉ liên quan đến lợi ích chiến lược của nước này, mà còn là uy tín của sức mạnh Mỹ. Nhưng nếu Trung Quốc tiếp tục sử dụng các biện pháp phi quân sự trên biển và áp dụng cách thức ngoại giao và kinh tế để chi phối chính sách của các nước ASEAN, Mỹ không thể can thiệp và gây ảnh hưởng đến việc giải quyết vấn đề Biển Đông. Những gì mà Mỹ có thế làm để đối phó với chiến lược của Trung Quốc là bổ sung thêm các thành tố khác vào chiến lược của mình như yếu tố bán quân sự và kinh tế, điều mà Mỹ đã xao lãng trong nhiều năm qua.
Do Bắc Kinh có thể đề ra một chính sách phối hợp và thống nhất trong vấn đề Biển Đông, nhiều khả năng Trung Quốc sẽ đặt vấn đề này trong một bức tranh tổng thể của toàn bộ chính sách đối ngoại của mình. Khi Trung Quốc phải quan tâm đến các lợi ích khác trong quan hệ với Mỹ, ASEAN hơn lợi ích biển cụ thể ở Biển Đông, các nước khác có thể hy vọng về một cách tiếp cận ôn hòa hơn của Trung Quốc ở Biển Đông./.
Nguồn: Nghiên cứu biển đông
Nguồn: Mõ làng
